Las medidas correctivas comerciales son excepciones a los principios de libre comercio de la OMC. El procedimiento es también único en el sistema de la OMC porque da un papel activo a las empresas. Los gobiernos aplican medidas correctivas casi exclusivamente por iniciativa de las empresas nacionales o atendiendo a la inquietud de éstas.
La OMC reconoce tres tipos de restricciones a la importación en la categoría de medidas correctivas comerciales:
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Medidas antidumping. Son las más usadas para contrarrestar la baja desleal de los precios. El Acuerdo sobre Prácticas Antidumping considera que hay precios desleales cuando éstos son inferiores a los practicados por el exportador en su propio mercado nacional. El dumping no es en sí ilegal, pero sí lo es cuando causa perjuicios a las empresas locales del país importador. De ahí que, para desencadenar una investigación antidumping, las empresas locales deban presentar pruebas de que hay dumping, de que han sufrido perjuicios y de que éstos han sido causados por las prácticas de dumping. En general, esto se hace mediante una solicitud por escrito presentada a la autoridad nacional competente (por ejemplo, el Ministerio de Comercio). Dicha autoridad informa entonces al gobierno del país exportador que "ha recibido una solicitud de medidas antidumping debidamente documentada". La autoridad nacional puede, en "circunstancias especiales", iniciar una investigación sin que medie una solicitud de las empresas. Sea como fuere, todas las partes interesadas reciben copia del aviso de investigación (que incluye copia de la solicitud). La autoridad nacional también hace público un aviso y/o un informe.
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Derechos compensatorios. Estos derechos sirven para contrarrestar los subsidios nacionales que permiten que las empresas exporten practicando precios artificialmente bajos.
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Medidas de salvaguardia. Su fin no es contrarrestar las prácticas desleales, sino permitir que los países suspendan temporalmente las importaciones para dar así tiempo a que los sectores locales se adapten al aumento de la competencia extranjera en el mercado nacional.
No obstante, si se considera que un país está infringiendo las normas al imponer límites injustificados, otros Miembros de la OMC pueden oponerse - y lo hacen - recurriendo al sistema de solución de diferencias de la OMC.
Inquietudes de la empresa
El sector empresarial y los expertos jurídicos de los países en desarrollo y en transición han señalado diversas dificultades relativas a la intepretación y aplicación de la legislación sobre medidas correctivas.
Para ayudar a los funcionarios del Estado y los dirigentes empresariales de estos países a comprender el funcionamiento del sistema, el programa World Tr@de Net del CCI ha organizado cursillos regionales en Asia y Europa Oriental y Central, centrados en las reglas y prácticas nacionales de Estados Unidos, la Unión Europea (UE) y Canadá, y sus consecuencias para las empresas. Los participantes en los cursillos plantearon diversas inquietudes:
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Complejidad de los requisitos de procedimiento. En las investigaciones antidumping, la UE sólo da a los exportadores 37 días para cumplimentar su cuestionario, plazo que a juicio de los participantes es insuficiente. Asimismo, las normas y criterios de contabilidad de la UE pueden variar considerablemente respecto de las propias. Por ende, pidieron que durante las investigaciones los representantes de la UE ofrezcan una mayor cooperación.
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Utilización de muestreos. Cuando la UE investiga a un grupo de empresas, puede optar por elegir una muestra en la que proseguirá la investigación en profundidad. Luego, usa los resultados del muestreo como base para calcular estadísticamente si el grupo en su conjunto ha practicado o no dumping. Dada la falta de precisión de este método, los exportadores no incluidos en la muestra pueden considerarse injustamente penalizados.
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Acciones simultáneas. A veces, los exportadores de países en desarrollo son objeto simultáneamente de varias acciones antidumping y derechos compensatorios. Tales prácticas son excesivamente gravosas para estas empresas. Los participantes propusieron que los países desarrollados apliquen sólo una medida correctiva por caso cuando su acción se dirija contra países en desarrollo.
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Falta de transparencia de las reglas. Algunas autoridades nacionales tienen facultades discrecionales en estas materias. Los participantes pidieron más transparencia en las reglas que rigen las investigaciones.
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Falta de conocimientos técnicos y recursos. Los participantes subrayaron la falta de competencias y recursos en los países en desarrollo, que no pueden costear la contratación de gabinetes jurídicos extranjeros especializados en las normas de la OMC. También señalaron la necesidad de fortalecer la relación entre las empresas y las autoridades, a fin de abordar en mejores condiciones los procedimientos iniciados por otras autoridades nacionales.
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Economías "no de mercado". Una preocupación común de los países en transición - es decir, las antiguas economías de planificación centralizada - es que el Acuerdo Antidumping no ofrece suficientes orientaciones para su interpretación. Así, el trato a las economías aún no plenamente de mercado es muy diverso, en función de la interpretación que los países importadores dan al Acuerdo. De ahí que la situación de los exportadores puede ser muy diferente en distintos mercados. Si las autoridades que promueven la investigación no están seguras de si una economía es o no de mercado, tal vez exijan que los exportadores cumplimenten dos cuestionarios, uno diseñado para los países de economía de mercado y otro para los demás. Esto implica un esfuerzo significativo y costos para los exportadorse. Además, al quedar catalogados como economías "no de mercado", los países son automáticamente sospechosos de practicar dumping.
Recomendaciones
Los participantes en los cursillos mencionaron las dificultades prácticas de los exportadores antes, durante y después de una investigación antidumping. Para superarlas, sugirieron soluciones como las siguientes:
Antes de la reclamación
- Las empresas deberían tener un buen conocimiento de su nivel de beneficio y de la tendencia de sus exportaciones, así como de
las de sus competidores.
- Cuando se registren pérdidas o baja de las utilidades, sobre todo en sectores sensibles, como el acero o los textiles, quizás no convenga compensarlas aumentando el volumen de las exportaciones. Aumentar las exportaciones tras una baja de las utilidades puede interpretarse como una práctica de dumping. Para tales eventualidades, las empresas deberían preparar argumentos coherentes y verificables, sustentados con datos concretos que permitan refutar cualquier acusación.
- En lo que atañe a los Estados Unidos, los exportadores deben prestar atención a signos de peligro como la baja de la rentabilidad de los productores estadounidenses competidores, o al propio aumento de las partes de mercado, ya que la legislación de Estados Unidos favorece a las empresas nacionales en dificultades financieras que presentan reclamaciones contra la competencia extranjera. El exportador tendrá que prepararse para responder a las acusaciones de dumping.
Una vez presentada la reclamación
- Las empresas no están habilitadas para recurrir directamente al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, por lo que deben solicitar a sus autoridades nacionales que entablen el procecimiento, sin que haya seguridad alguna en que su solicitud será admitida. Sí es seguro que pasará un tiempo antes de conocerse la respuesta. Por lo tanto, en un litigio sobre medidas correctivas comerciales tal vez sea mejor buscar primero las soluciones alternativas disponibles en las leyes de cada país.
- Los exportadores objeto de una investigación deberían reunir sin demora los datos detallados que necesiten, especialmente si deben tratar con las autoridades de Estados Unidos. Deben presentar una información completa, exacta y verificable. También deberán estar bien preparados para cada etapa de las visitas de verificación por los planificadores de las medidas correctivas.
- El país de la empresa sometida a investigación puede solicitar una prórroga del plazo para responder al cuestionario. También puede pedir el texto completo de la solicitud de medidas, a fin de preparar una defensa pormenorizada contra las acusaciones.
- Las partes pueden reclamar la protección de la información confidencial, obtener acceso a la información no confidencial presentada por otras partes y formular alegaciones basándose en dicha información.
- Se recomienda a las empresas que sustenten con documentos todas sus diligencias orales ante las autoridades.
- Debería informarse a los exportadores si habrá investigaciones in situ.
- Ante una investigación con arreglo a la legislación europea, los exportadores deberían decidir muy rápido cuál es su mejor opción: figurar en la muestra que servirá para fijar el derecho, y así quedar sujeto a una tasa individual, o no figurar en ella y someterse a la tasa media que se fije.
- Las partes tienen el derecho a ser informadas sobre los hechos que constituyen la base de cualquier decisión con antelación suficiente para defender sus intereses. Las empresas investigadas deberían ejercer este derecho.
- Las negociaciones intergubernamentales pueden evitar tener que recurrir al caro procedimiento de la OMC, especialmente si la demanda del querellante tiene puntos débiles.
Después de las medidas antidumping
- La aplicación de una medida antidumping no es el final del proceso. El país exportador puede recurrir al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. El recurso debería ser inmediato; el país interesado debería presentar una solicitud de consulta e indicar quiénes la examinarán. Para ahorrar tiempo y recursos, el país exportador debería atacar la parte más débil de la decision, en vez de impugnar todos sus posibles defectos.
El CCI ha actualizado un manual sobre procedimientos antidumping, con información detallada y listas de verificación: Antidumping Proceedings: Guidelines for Importers and Exporters, disponible en el sitio web de la World Tr@de Net ( http://www.intracen.org/worldtradenet/docs/information/referencemat/anti_dumping_proceedings.pdf).
Las medidas correctivas comerciales en cifras
En 2001, los Estados miembros de la OMC informaron que habían emprendido 348 acciones antidumping, impuesto 27 derechos compensatorios y adoptado 19 medidas de salvaguardia. Por primera vez, la mayoría de las investigaciones antidumping fueron iniciadas por países en desarrollo.
En el segundo semestre de 2001, las exportaciones de China eran las más investigadas (de 32 casos pasó a 25), seguidas por las exportaciones de Brasil, Taipei (China), Tailandia y Estados Unidos. India era el primer promotor de investigaciones (51, contra 21 en el segundo semestre de 2000). Le seguían los Estados Unidos (35, contra 38) y Argentina (16, contra 34). Las investigaciones de productos como el hierro, acero y aluminio eran las más numerosas (60); a estos productos correspondían 33 de las 35 investigaciones sobre exportaciones de Estados Unidos. Seguían en número los productos químicos (41) y los plásticos (34). Veintiocho de las 51 investigaciones iniciadas por India se referían a los productos químicos. Los plásticos eran objeto de 12 de las 13 investigaciones emprendidas por Turquía.
Con todo, las 79 medidas antidumping que se impusieron finalmente contra las exportaciones de 33 países o territorios aduaneros fueron inferiores a las 107 tomadas en el segundo semestre de 2000. La mayoría (21) fueron impuestas por Estados Unidos (contra ocho en 2002); seguía la India, con 20. La Unión Europea y Argentina adoptaron cada una 11 medidas (la UE había adoptado 32 en 2000). Del total, 21 medidas fueron impuestas contra China, y seis contra Taipei (China).
Medidas correctivas comerciales en los principales mercados
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Estados Unidos. Las empresas de Estados Unidos figuran entre los usuarios más frecuentes de la legislación sobre medidas correctivas. Además de las medidas antidumping, los derechos compensatorios y las salvaguardias, las medidas correctivas comerciales de este país incluyen demandas judiciales contra las importaciones que violen la propiedad intelectual de empresas estadounidenses (art. 337 de la Ley de Aranceles de 1930), o contra quienes pongan obstáculos a las exportaciones de Estados Unidos hacia otro país (art. 301 de la Ley de Comercio de 1974).
Las medidas antidumping y los derechos compensatorios son los medios más usados. En 2001, Estados Unidos presentó 79 demandas antidumping (sobre un total de 910 desde 1980) e inició 18 investigaciones sobre derechos compensatorios (340 desde 1980). La frecuencia de las investigaciones aumenta cuando la economía se debilita. Los casos sobre derechos compensatorios han disminuido, ya que las empresas de Estados Unidos han reconocido la mayor eficacia de las medidas antidumping. Los blancos más frecuentes son las empresas siderúrgicas extranjeras (cerca de la mitad de los casos más recientes).
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Unión Europea. Aunque las medidas antidumping siguen siendo las más usadas en la Unión Europea (27 casos en 2001), las investigaciones sobre derechos compensatorios han aumentado en el último tiempo, reflejando una mayor voluntad de oponerse a los
subsidios estatales que, se piensa, distorsionan el comercio. En varios casos, las instituciones europeas han iniciado simultáneamente acciones antidumping e investigaciones sobre derechos compensatorios. Por ello, los procedimientos son muy onerosos para los exportadores, quienes deben presentar, en plazos muy cortos, una información detallada sobre sus presuntas prácticas de dumping y subsidios.
Además, según la legislación sobre medidas correctivas de la UE, las medidas antidumping o los derechos compensatorios deben aplicarse "en interés de la Comunidad", lo que da a las instituciones europeas un cierto margen sobre la oportunidad de hacerlo. Antes de tomar una decisión, las instituciones toman en consideración los intereses de los consumidores, los competidores y las industrias europeas.
Para más detalles, véase http://www.intracen.org/worldtradenet
Jean-Sébastien Roure () es Asesor Adjunto en Aspectos Jurídicos del Comercio Exterior, del CCI. Colaboró en este artículo Prema de Sousa.
Basado en las guías comerciales del CCI sobre medidas correctivas comerciales y en las conclusiones de los cursillos de la World Tr@de Net.