El año pasado, 10.° aniversario de la organización, los libros sobre la OMC ocuparon las rotativas de todas partes del mundo como lo muestra cualquier búsqueda en Internet. Algunos son críticos, otros anecdóticos y otros impenetrablemente analíticos. Pocos ofrecen ejemplos prácticos sobre las negociaciones de admisión y la forma de sacar máxima ventaja de las mismas que dicen necesitar diplomáticos y negociadores, grupos empresariales, empresas individuales, órganos de la sociedad civil e incluso académicos y periodistas especializados de los países en desarrollo. En tres de estos libros se intenta colmar esa laguna, mientras que en el cuarto se mantiene que la OMC puede ser un pujante apoyo para el desarrollo sostenible, si sus miembros deciden cómo abordar las cuestiones problemáticas que conlleva.
Incorporarse a la OMC y operar en su marco fue una experiencia frustrante para muchos países en desarrollo. Algunos que lo hicieron en la última década, o están en espera de ser admitidos, hablan de la amargura que sintieron por momentos durante ese largo procedimiento. Otros manifiestan su desilusión de ser miembros, sobre todo, en los cuatro últimos años del Programa de Doha para el Desarrollo. Aun así, ninguno de los 149 miembros de la OMC quiere retirarse y casi 30 más, tanto relativamente ricos como muy pobres, hacen cola para incorporarse. Sólo Vanuatu, Estado insular del Pacífico, cuyo caso se examina en Managing the Challenges of WTO Participation, se retiró de las negociaciones de admisión.
Sacar el mejor partido del sistema
Entonces, ¿cuál es el atractivo de la OMC? Según los autores de estos libros, la convicción generalizada es que se puede lograr que funcione para todos.
Tal es el mensaje que reseña el prefacio de Managing the Challenges of WTO Participation. Los editores afirman que en los 45 estudios, la mayoría escritos por autores de países en desarrollo, se destacan los dilemas que se plantean a varias economías menos adelantadas y muestran que cuando se recurre al sistema y se usa de manera eficaz, éste puede servir los intereses de los países pobres y los países ricos por igual.
En South Asia Positions in the WTO Doha Round, Pradeep S. Mehta, Secretario General de Consumer Unity & Trusts Society (CUTS), opina lo mismo desde la perspectiva de cinco países de Asia meridional: Bangladesh, India, Nepal, Pakistán y Sri Lanka. Siphana Sok, ex Secretario de Estado del Ministerio de Comercio de Camboya, principal negociador de la admisión de su país a la OMC, y actual Director de la División de Coordinación de la Cooperación Técnica del CCI, en su memoria Lessons of Cambodia’s Entry into the World Trade Organization explica que su Gobierno utilizó el procedimiento de admisión como estímulo para proceder a una irreversible liberalización del comercio y a reformas de base mucho más amplia.
Gary P. Sampson, ex Director de una división de la OMC y, actualmente, profesor de Gobierno de la Economía en la Universidad de las Naciones Unidas de Yokohama, Japón, aborda el tema desde una perspectiva más amplia en The WTO and Sustainable Development y argumenta que si se entabla el debate sobre aquellas cuestiones en que comercio y desarrollo se entrelazan, la OMC podría intensificar su función en cuanto instrumento clave de lucha contra la pobreza mundial.
Todos los autores de Managing the Challenges tienen una larga trayectoria en la OMC o la Secretaría del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, su predecesor. En el libro no se sugiere que negociar la incorporación a la organización o ejercer efectivamente los derechos de miembro sea un camino de rosas. Los estudios de caso son de amplio alcance e incluyen experiencias de algunos de los países más pobres, países de ingresos medios y un puñado de las economías más ricas, ya se trate de éxitos o fracasos en cuanto al acceso a la organización, el manejo de diferencias, el cumplimiento de normas de salud y seguridad, la aplicación de las reglas de propiedad intelectual o la expansión del comercio de servicios.
Participación de todas las partes interesadas
Según los autores, estos estudios muestran que incorporarse a la OMC y aprovechar las ventajas de ser miembro no es algo que se pueda dejar tan solo en manos del gobierno, conclusión que dimana nítidamente de los casos examinados con minucia que incluyen ejemplos como el de un productor de cine de la India que pirateó una canción de un grupo de rock de Bangladesh; el hecho de que Kenya descubriera que su propia legislación suponía una barrera para la importación de medicamentos contra el sida a precios módicos; el intento fallido de Vanuatu de incorporarse a la OMC, y la lucha de la industria nigeriana por acabar con las restricciones a las importaciones.
Tal como lo demuestran esos y otros casos, para obtener resultados hay que contar con la participación de todas las partes interesadas de cada economía, lo que requiere mucho intercambio de información y una gran colaboración entre empresas, órganos de la sociedad civil y gobiernos en la formulación de la política comercial. Cuando no es así o cuando hay rupturas, el resultado suele ser problemático. De ahí que los autores deduzcan que el éxito o el fracaso de una economía en el sistema mundial de comercio se geste, sobre todo, en el plano nacional y no esté determinado por la propia OMC ni las restricciones que imponen sus normas.
Al respecto, el caso de la liberalización del sector de telecomunicaciones en Barbados muestra el papel que puede desempeñar la prensa local para informar a la opinión pública sobre las cuestiones que están en juego y contribuir a forjar un consenso nacional. Linda Schmid del CCI, autora de ese estudio de caso, considera que el aporte de la prensa fue un elemento clave del apoyo popular a esa reforma.
Obtener apoyo para la admisión
Respecto a las negociaciones de admisión, Gallagher, Low y Stoler afirman que la necesidad de cooperación entre las partes interesadas es igualmente crucial. No obstante, los estudios de caso muestran que cuando la comunidad empresarial del país solicitante no está más dispuesta que el gobierno a evaluar las probables repercusiones de las normas de la OMC, se pueden plantear graves problemas.
Un colaborador de Mongolia que aportó a la información recabada en el libro señaló que en su país tanto los representantes del sector privado como los del sector público estaban tan condicionados por los 60 años de experiencia de economía planificada que esperaban que la admisión redundara automáticamente en beneficios. De ahí que las negociaciones no se hubieran preparado bien, los términos de la admisión distaran de ser perfectos y que cundiera la desilusión respecto a la OMC cuando los efectos de esas carencias comenzaron a sentirse. Otro estudio muestra que en Vanuatu, la falta de recursos para informar a las partes interesadas del país sobre el procedimiento de admisión y obtener su participación dieron lugar a negociaciones cuyo impacto fue agravado por la inexistencia de consenso nacional sobre lo que era preciso lograr.
La admisión de Camboya en 2004, primer país menos adelantado que ingresara a la OMC desde 1995, desató una feroz controversia acerca de los términos de admisión. Las ONG que se ocupan de desarrollo internacional insistían en que se habían impuesto condiciones de extorsión a un Gobierno ansioso de ser admitido conforme a su estrategia de incorporarse a la corriente global tras 30 años de guerra civil. El Gobierno de Camboya defendió su posición argumentando que aunque duras, esas obligaciones contribuirían a propulsar las reformas que tanto necesitaba el país, comentan dos destacados economistas en Managing the Challenges, pero estiman que no se hicieron esfuerzos suficientes para que el resto del país siguiera las negociaciones y se preparara para los cambios que podía conllevar el ingreso a la OMC. En Lessons from Cambodia’s Entry, Siphana Sok da una versión diferente, pero subraya el mismo mensaje: la amplia cooperación entre todos los actores económicos es crucial para asegurar que las negociaciones en la materia aporten verdaderos beneficios a los nuevos miembros. Según él, en su país, la tarea primordial era garantizar el firme compromiso político de toda la administración nacional con las negociaciones de admisión. Entonces, no se escatimaron esfuerzos para lograr que el sector privado y la colectividad en general participaran en el proceso, y en su libro explica el enfoque utilizado. Por último, dice, Camboya utilizó su estrategia de admisión para obtener términos favorables, al tiempo que protegía sus intereses nacionales.
Negociar en grupos de interés común
Los países en desarrollo que negocian en la OMC, en particular, aquellos con poco peso en el comercio mundial, dicen sentirse vulnerables ante las presiones de los pesos pesados. El surgimiento del grupo de 20 países en desarrollo, el G20, en la Conferencia Ministerial de Cancún de septiembre de 2003 fue muy bien acogido por constituir una sólida base de cooperación respecto a numerosas cuestiones de la ronda de Doha. Pero forjar alianzas regionales más pequeñas, tal vez en torno a un gran asociado, también es un medio idóneo de promover metas comunes. De hecho, el propio libro es fruto de la colaboración entre la CUTS, asociación de la India, y otras cuatro organizaciones de investigación de Bangladesh, Nepal, Pakistán y Sri Lanka. El objetivo del esfuerzo conjunto es establecer un terreno común y posibles estrategias de negociación entre los cinco países acerca de los puntos principales del orden del día de la ronda de Doha de 2001: agricultura; acceso al mercado de productos no agrícolas; servicios; facilitación del comercio y la dimensión de desarrollo.
Como señala Amir Khosru M. Chowdhury, ex Ministro de Comercio de Bangladesh, en el prefacio del libro, publicado en vísperas de la reunión ministerial de la OMC de diciembre de 2005 en Hong Kong, China, las economías de estos cinco países distan de ser idénticas. India y Pakistán son países populosos con una agricultura firmemente establecida y una base industrial significativa, mientras que Bangladesh, Nepal y Sri Lanka son importadores netos de alimentos. No obstante, dice el Sr. Chowdhury, los resultados que necesitan de la ronda de Doha son similares y complementarios: mejor acceso a los mercados occidentales de sus productos agrícolas al tiempo que mantienen las salvaguardas para proteger a sus pequeños y tan vulnerables agricultores. Un capítulo muestra claramente que los cinco países comparten intereses en las negociaciones sobre servicios, en particular, para asegurar una circulación más libre de sus trabajadores poco o medianamente calificados en servicios que requieren un alto coeficiente de mano de obra. Asimismo, encaran problemas similares respecto a las negociaciones de productos no agrícolas, pues sus empresas, sobre todo las del sector del vestido, tropiezan regularmente con dificultades asociadas a las complicadas reglas de origen de los mercados occidentales a los que se proponen entrar. Según el Sr. Chowdhury y Pradeep Mehta de la CUTS, el objetivo sería establecer terrenos comunes de negociación y un programa común para todos estos sectores, así como en la ronda de negociaciones sobre desarrollo y facilitación del comercio.
Facilitación del comercio: Una esfera a promover
La facilitación del comercio es una nueva esfera de las negociaciones de Doha que se incorporó en la Conferencia Ministerial de Cancún, después que los países en desarrollo rechazaran firmemente las propuestas de los principales poderes de establecer normas en materia de políticas de inversión y competencia, y compras del sector público. Aunque los países más pobres temían que se tratara de un dispositivo para imponerles reglas que beneficiarían principalmente a las grandes economías, en los debates del año pasado de la OMC se llegó a la conclusión de que las ventajas de reducir los atrasos ocasionados por engorrosos procedimientos aduaneros y armonizar la documentación pueden beneficiar tanto a los países ricos como a los más pobres. No obstante, la mayoría se sigue oponiendo a establecer normas vinculantes que la OMC podría obligar a cumplir en el marco de su sistema de solución de diferencias.
“Los países de Asia meridional reconocen que han de abordar las deficiencias en cuanto a la facilitación del comercio, si se proponen ser más competitivos en los mercados internacionales”, dicen dos autores de Sri Lanka en el libro de la CUTS, pero también aceptan que en algunos países falta voluntad política para aplicar medidas que faciliten el comercio y el sector empresarial ejerce poquísima presión en los políticos, pues no conoce cabalmente los beneficios que aporta la facilitación del comercio.
Inventario del desarrollo sostenible
En el prefacio, Pascal Lamy, Director General de la OMC, dice que el libro de Gary Sampson es el primer paso crucial para determinar y explorar cuestiones de desarrollo sostenible. El propio autor considera que por intención u omisión, la OMC va camino de convertirse en lo que él llama “Organización Mundial del Comercio y el Desarrollo Sostenible”. Señala cuestiones relativas a los subsidios que ocupan un lugar destacado en el programa de la OMC, concretamente en los sectores de agricultura y pesca, que pueden deteriorar el medio ambiente, pero sugiere que, a través del sistema de solución de diferencias, en el ruedo del comercio y la superficie de la OMC han surgido muchas otras cuestiones intermedias. Los ejemplos abarcan las especies en peligro, las restricciones de importación con el objetivo de proteger la salud pública y la cuestión de los organismos transgénicos.
Sampson mantiene que muchas de esas cuestiones obligan a la OMC a cumplir una función más amplia de aquella para la que fue creada. Además de la cuestión global del medio ambiente, el autor señala en particular la cuestión tan controvertida de las condiciones de trabajo que algunos grandes países trataron de incorporar en el programa más de una vez en la última década. El peligro de ello, opina Sampson, reside en que la OMC es una organización de comercio y no fue concebida como una organización laboral ni ambiental. De haber sido así, su membresía no sería casi universal en términos de comercio como lo es ahora. Para resolver el dilema, propone hacer acopio de cuestiones que se sitúan a medio camino del comercio y el desarrollo sostenible. El libro contiene un inventario de los puntos que podría abarcar ese ejercicio y propuestas sobre la manera en que podrían abordarse.
El comercio no es un asunto nebuloso que sólo es pertinente para unos pocos entendidos, pues tiene un verdadero impacto en la vida de la gente. El buen comercio (abierto, justo e inclusivo) puede beneficiar a todo el mundo, contribuir al bienestar y, por ende, a sociedades más desarrolladas y seguras. El mal comercio (restrictivo) entraña el riesgo de agudizar la pobreza, las divisiones sociales y el desorden.
Dado que el comercio es cada vez más una actividad global, es importante que los países “obtengan derechos comerciales” en el foro normativo mundial, es decir, la OMC. Cuando los países negocian normas de comercio tienen que estar preparados para las consecuencias de largo alcance que éstas tienen en la actividad y el desarrollo humanos. La mejor manera de hacerlo es incorporar más temas e interlocutores en el debate comercial. A fin de que las “negociaciones comerciales” contribuyan verdaderamente a los objetivos de desarrollo, no deberían limitarse a representantes gubernamentales. Se necesita la voz y el apoyo no sólo del sector empresarial sino también de otros como la prensa, la opinión pública y las ONG. Las negociaciones comerciales no se circunscriben a la política de comercio también incumben al desarrollo y éste depende de que se movilice mucho más que un pequeño segmento de la sociedad.
Los ejemplos presentados en estos libros pueden ayudar a los países en desarrollo a aprender de las experiencias de otros y mejorar sus propias prácticas.
Prema de Sousa, Redactora Adjunta de Forum de Comercio
Robert J. Evans, articulista independiente y consultor de prensa, reside en Ginebra y está especializado en cuestiones de comercio y de la OMC.
