Apoyar el desarrollo del comercio

Las instituciones nacionales de fomento financiadas por el Estado (pero no forzosamente controladas por éste) son indispensables para el desarrollo sostenible. Aunque resulte difícil crearlas, su acción garantiza la continuidad de los proyectos una vez que termina la asistencia técnica.

Así ha ocurrido en países menos adelantados como Camboya y la Rep. Democrática Popular Lao, y también en países desarrollados, como Irlanda, que ha recibido una considerable ayuda de la Unión Europea durante más de 20 años. La alternativa son las intervenciones “cosméticas”, cuya viabilidad se ve comprometida cuando termina la asistencia técnica.

Casi todos los escasos análisis críticos sobre el desarrollo del comercio se remiten a diversos artículos publicados con el patrocinio del Banco Mundial a comienzos de los años 1990, y suelen coincidir en que las OPC de los países en desarrollo no han tenido mucho éxito. Por regla general, se consideraba que estas OPC no eran el mecanismo adecuado para dar apoyo al comercio, por diversos motivos: eran prestadoras de servicios públicos en situación de monopolio, con un personal mal preparado y remunerado, sujetas a engorrosos procedimientos burocráticos, y guiadas por actitudes y estrategias erróneas; sus fines eran confusos y mezclaban las funciones normativas y administrativas, y habían sido incapaces de crear los diversos servicios de apoyo comercial que se necesitaban.

Las OPC desde un nuevo ángulo

En esta edición de Forum de Comercio, dedicada a la fructífera Quinta Conferencia Mundial de OPC (Malta, octubre de 2004), tenemos la oportunidad de analizar la situación de las OPC de todo el mundo y tratar de responder a algunas preguntas: ¿Han avanzado las OPC desde 1991, y son hoy más útiles? ¿Hay mejores alternativas para ofrecer servicios de apoyo al comercio? ¿Cabe plantearse estos interrogantes?

Sí, las OPC han avanzado, unas más, y otras menos. Desgraciadamente, algunas OPC de países menos adelantados siguen a la zaga. Pero esto no significa que son innecesarias.

No hay soluciones válidas para todos

El mundo comercial ha cambiado radicalmente desde inicios de los años noventa, y es hoy más rápido y complejo tanto para quienes exportan o quieren exportar como para los responsables de las políticas nacionales. De ahí que las estructuras institucionales de servicios de apoyo al comercio sean hoy más necesarias que nunca.

Estos cambios exigen que las OPC examinen y adapten su situación constantemente: las soluciones válidas para todos o para todo no existen. La asistencia técnica es complicada, y no hay fórmulas mágicas que funcionen siempre o en todos los países.

¿Cuáles son las estructuras apropiadas? Los países en desarrollo no pueden depender eternamente del apoyo técnico exterior, por bueno que éste sea. Apenas puedan, deben crear sus propias competencias, y para esto lo mejor es contar con estructuras institucionales específicas.

El desarrollo del comercio requiere de muchas entidades, desde las que se ocupan de la infraestructura básica, como Aduanas, transporte e instalaciones portuarias y aeroportuarias, a las que facilitan el acceso a los mercados y promueven la competitividad, como las oficinas de normalización o los institutos de envases y embalajes. De estas estructuras, las OPC son las que disponen de la base más completa para respaldar el comercio.

Como agencias básicas de fomento, estas instituciones no pueden tener fines de lucro. Esto no excluye que se doten de fuentes de financiación estables, y la mejor solución suele ser la financiación por el Gobierno central (ya sea por medio de impuestos, otros tributos o donaciones).

Una opción: los servicios integrados

Hoy, casi nadie cuestiona la necesidad de tener centros de coordinación para el fomento de las exportaciones, aunque se sigue debatiendo la forma que deberían adoptar. Por ejemplo, ¿deberían incluir el comercio, el turismo y la promoción de las inversiones? Según los países, están surgiendo opciones diferentes, que de hecho cambian su orientación con cierta frecuencia. A continuación, se presentan algunos ejemplos recientes de integración de servicios en una misma entidad:

Innovation Norway: En enero de 2004, esta empresa estatal sustituyó a cuatro organismos: la Comisión Noruega de Turismo, el Consejo Noruego de Comercio, el Fondo Noruego para el Desarrollo Industrial y Regional (SND) y la Oficina Consultiva Estatal de Invenciones (SVO). Innovation Norway impulsa el desarrollo industrial nacional, en los planos de la innovación, la internacionalización y la difusión.

Malta Enterprise: Desde enero de 2004, Malta Enterprise actúa como único punto focal (coordinador) y de contacto de tres organismos: MDC (promoción de las inversiones), METCO (promoción del comercio) e IPSE (apoyo a la pequeña empresa). A ella recurren las empresas que se proponen establecer vínculos comerciales o de inversión con el país. Además, ofrece una diversidad de servicios y soluciones prácticas a las empresas de Malta que desean internacionalizar sus operaciones y a las empresas internacionales que desean comerciar o invertir.

Enterprise Mauritius: A finales de 2004, Enterprise Mauritius se convirtió en empresa privada, asumiendo gran parte de las funciones de tres organismos que cesarán sus actividades: la Dirección de Desarrollo de la Zona Franca Industrial (EPZDA), MIDA (promoción de las exportaciones) y SUBEX?M, entidad de subcontratación regional creada por la ONUDI.

Y otras muy distintas…

Cada etapa de desarrollo de un país reclama soluciones diferentes, como se muestra en los ejemplos que siguen. Pero la premisa básica sigue siendo la misma: contar con una estructura institucional financiada por el Gobierno, centrada en las necesidades de desarrollo del comercio.

International Trade Canada: Esta entidad (ITCan) se creó a comienzos de 2004, a raíz de la división del antiguo Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional en dos Ministerios: Asuntos Exteriores del Canadá (FAC) e ITCan. Éste apoya el desarrollo del comercio prestando servicios a los exportadores, elaborando políticas y captando inversiones. La promoción del comercio y las inversiones se ha confiado al Ministro de Comercio Internacional. Las relaciones internacionales siguen bajo la autoridad del Ministro de Asuntos Exteriores.

Export Barbados Inc.: Hablando del presupuesto nacional, el Primer Ministro dijo recientemente que “Barbados es uno de los pocos países cuyo desarrollo nacional se ve entorpecido por dificultades de comercio exterior, pero que no tiene un organismo especializado que elabore políticas y programas de promoción y desarrollo de las exportaciones y supervise la puesta en práctica de iniciativas de búsqueda y aprovechamiento constante de nuevas oportunidades en los mercados de exportación”.

En el marco de las medidas sugeridas por el Fondo Monetario Internacional para afrontar la crisis de la balanza de pagos a inicios de los años noventa, la Corporación de Promoción de las Exportaciones de Barbados fue suprimida, y la función de fomento de las exportaciones se encomendó a la Corporación de Inversiones y Desarrollo de Barbados.

El Primer Ministro llegó a la conclusión de que esa medida había sido un error estratégico e institucional, ya que había relegado a un segundo plano el fomento de las exportaciones y descuidado los resultados de exportación. Por ende, propuso crear una nueva institución, Export Barbados Inc., para impulsar iniciativas de desarrollo y promoción de las exportaciones.

Export Ireland: En 1998, los organismos irlandeses encargados de las exportaciones y el desarrollo industrial nacional se fusionaron en una entidad, Enterprise Ireland. Según un informe reciente del Enterprise Strategy Group, “en cuanto al apoyo a nivel nacional, Irlanda necesita un único centro que se ocupe del desarrollo de los mercados internacionales y mundiales, facilitando el acceso a éstos y promoviendo la imagen de marca de Irlanda en el ámbito internacional”. Dicho informe recomendaba crear, dentro de Enterprise Ireland, una “estructura especial, Export Ireland, dotada de un presupuesto propio y de una dirección sólida y experimentada, encargada de dar una orientación más precisa a la información sobre los mercados de exportación y las actividades de promoción”.

Ampliar las capacidades nacionales

Algunos proveedores de asistencia técnica han sorteado el problema de la creación de capacidades institucionales recurriendo a consultores extranjeros y/o a subvenciones de contrapartida. Sin negar su importancia, estos mecanismos no garantizan la sostenibilidad que requieren los países beneficiarios. Ésta se consigue sólo cuando se desarrollan las capacidades técnicas y las instituciones nacionales. Pero ambos son procesos lentos y costosos.

Los países en desarrollo reciben poco de los servicios que necesitan (o en el grado que los necesitan), cualquiera sea la fuente (pública, privada u organismo internacional). Las agencias financiadas por el Estado están mejor capacitadas para suministrar estos servicios a largo plazo.

Lo esencial es que las OPC deben ofrecer servicios útiles y disponer de una estrategia institucional apropiada y congruente con la estrategia general de desarrollo del comercio nacional. Las pautas generales de los servicios requeridos suelen figurar en la legislación de base o en el mandato y los estatutos de cada organización. No se debe olvidar que los servicios que se consideren útiles en Finlandia, por ejemplo, tal vez no lo sean – o quizás no sean viables – en Kenya, y que en uno u otro caso su valoración cambiará con el tiempo.

Más servicios para las empresas y sectores

Hoy se piden servicios de apoyo al comercio más adecuados a las empresas y los sectores económicos. Los exportadores ya no se satisfacen con una información general, y exigen una asistencia especializada que responda a las necesidades específicas de sus empresas. Algunos están dispuestos a pagar por su obtención.

Un ejemplo es Proexport Colombia, que ha impulsado la readaptación profesional de su personal y creado nuevos instrumentos basados en internet para ofrecer información personalizada sobre ciertos mercados y sectores. Parte de la remuneración del personal depende de los resultados operativos de la entidad.

Los servicios deberían añadir valor

Las empresas buscan servicios que añadan valor a sus operaciones. En otras palabras, las OPC deben prestar una asistencia que no se pueda conseguir fácilmente en la internet o recurriendo a un consultor privado o a otra fuente. Proveer servicios con valor añadido exige disponer de conocimientos especializados y de contactos capaces de facilitar oportunamente información y consejos. Los países más competitivos dan gran importancia al trabajo de sus representantes de comercio exterior. Unos pocos países desarrollados o en desarrollo cuentan con este tipo de proveedores de servicios en el sector privado.

Los países deben pescar por sí mismos

Por cierto, estas cuestiones no agotan el debate, pero también tengo la convicción de que son pertinentes. Las respuestas esbozadas nos llevan a concluir que prestar una asistencia propicia a un desarrollo sostenible consiste precisamente en ayudar a los países a alcanzar un nivel que la haga innecesaria, pues las competencias, estructuras y sistemas que se obtengan gracias a esa asistencia permitirán proponer soluciones nacionales a los problemas.

Las OPC son un elemento importante de la estructura necesaria para lograr la sostenibilidad del desarrollo del comercio. Hay que enseñar a los países a pescar por sí mismos, por lento y difícil que sea este proceso.

 

Philip Williams es Asesor Principal del CCI en Instituciones de Apoyo al Comercio.