Tras repudiar el apartheid y celebrar sus primeras elecciones libres, basadas en el sufragio universal, en 1994, Sudáfrica tuvo que superar la recesión económica y su aislamiento internacional. En el marco de un sistema político más abierto, el Programa de Reconstrucción y Desarrollo adoptado por el nuevo Gobierno en septiembre de 1994 encaminó al país por una vía que lo convertirá lógicamente en un gigante económico, gracias a la abundancia de sus recursos naturales y al gran potencial de su base industrial.

En realidad, pronto se hizo evidente que era necesario deshacerse del nefasto legado que había sumido a Sudáfrica en el retraso y la marginación internacional, en todos los ámbitos y en particular en materia de inversiones y comercio exterior. Uno de los artífices de la potencia comercial sudafricana fue Faizel Ismail, quien ocupó importantes cargos en el Ministerio de Comercio e Industria (MCI) de Pretoria, desde 1994 hasta 2002, año en que asumió la función de representante de su país ante la Organización Mundial del Comercio, en Ginebra.

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Junto con Hendrik Roelofsen, Director de la División de Coordinación de la Cooperación Técnica del Centro de Comercio Internacional, el Sr. Ismail explicó a Natalie Domeisen y al consultor Robert Evans la génesis de esa evolución.

Sr. Roelofsen: Nos reunimos para desayunar en Pretoria, a comienzos de 1998. Poco antes, ustedes habían decidido reorganizar el departamento de exportaciones del MCI. Convinimos en que sería oportuno enviar algunos especialistas experimentados a Pretoria, para que compartiesen con el Ministerio su experiencia en este campo.

Sr. Ismail: Fue una iniciativa verdaderamente conjunta. Me había incorporado al nuevo gobierno en 1994, después de trabajar para varios sindicatos y organizaciones no gubernamentales. En 1996, el Ministro decidió que necesitaba a alguien que se encargase de todas las relaciones de comercio exterior de Sudáfrica. La tarea era enorme. Yo tenía algunos conocimientos teóricos, pero ninguna práctica en este campo. Había que redefinir todos nuestros vínculos comerciales, primeramente con los países vecinos y luego con la Unión Europea, los Estados Unidos y, por cierto, con nuestros interlocutores en los países en desarrollo de Asia y América Latina. Pero para hacer esto apropiadamente, teníamos que revisar nuestra situación nacional, y sobre todo nuestras políticas arancelarias e industriales. Todo era nuevo y no estábamos bien preparados. Uno nunca piensa que va a formar parte de un gobierno hasta que llega el nombramiento.

Rápidamente, comprendimos que nuestras competencias comerciales eran insuficientes. Esta situación se arrastraba desde hacía años. El régimen anterior había adoptado una actitud de repliegue defensivo, pues se consideraba sitiado. Sus políticas reflejaban esa mentalidad: aranceles elevados, y escasa inversión en nuevas maquinarias, tecnología y desarrollo de los recursos humanos. Ese proteccionismo daba seguridad al mercado interior, que, en realidad, no era muy grande. Aunque nuestra población rebasa los 40 millones, hay, y había entonces, enormes disparidades de ingresos y poder adquisitivo. No obstante, también comprendimos que nuestro país disponía de abundantes recursos naturales, una buena base industrial y el potencial necesario para ser competitivo a escala mundial. Además, la economía autárquica del apartheid había estimulado el desarrollo de competencias en algunos sectores, como la electrónica y la industria química.

Nuestros recursos de electricidad y otras formas de energía nos permitían abastecer al resto del continente africano. Teníamos el potencial, pero el mercado nacional era demasiado pequeño para servir de plataforma de lanzamiento. Necesitábamos integrarnos a la economía mundial.

El nuevo gobierno tuvo que tomar decisiones con rapidez y acelerar el proceso de liberalización. Sabíamos que estábamos frente a un problema. Los trabajadores y los sindicatos formaban parte de la nueva coalición gubernamental, pero las reformas necesarias iban a entrañar algunas pérdidas de empleo, habida cuenta del alto índice de mano de obra de la industria sudafricana. Llegamos a la conclusión de que, en un mundo cada vez más globalizado, de todas maneras íbamos a perder empleos, incluso si no reducíamos los obstáculos arancelarios. Nuestras empresas tenían que modernizarse. Los productos más baratos iban a entrar en el país, de una forma u otra. No éramos una isla. Nuestros competidores eran otros países en desarrollo, como los países vecinos, cuyos productos ya ocupaban una parte significativa de nuestra cesta de consumo. Considerábamos que era posible contrarrestar la pérdida de empleos demostrando que, gracias a las reformas y a la apertura, podríamos reducir el costo de la vida, entonces muy elevado, y aliviar la difícil situación en que se encontraban sobre todo los pobres, a raíz de las políticas proteccionistas del pasado.

Este era el contexto en que se impulsaron las reformas. En la agricultura, tuvimos que suprimir todas las subvenciones y el mecanismo único de comercialización que había restringido la acción de los pequeños agricultores. Los aranceles aplicados a los textiles, prendas de vestir y calzado se recortaron con más rapidez que en otros sectores, lo que obligó a los fabricantes a buscar mercados en el extranjero. También tuvimos que ofrecer incentivos a la oferta y alentar a todas las empresas para que se orientasen al mercado exterior y comenzasen a exportar, lo que suponía llevar a cabo actividades de investigación y desarrollo e impartir capacitación a su personal. Además, era preciso ayudar a las pequeñas y medianas empresas a implantarse en el extranjero, por ejemplo, promoviendo y facilitando su participación en ferias comerciales internacionales, a fin de presentar sus productos y ganar experiencia sobre su comercialización. Se me encomendó la reorganización de nuestra estructura de comercio exterior, muy debilitada en esos años. Disponíamos de una cuarentena de oficinas de exportación en otros países, pero su personal no había sido formado para reaccionar ante la rápida transformación de los mercados.

Sr. Roelofsen: Es cierto. Cabe destacar también que las misiones comerciales de Sudáfrica en el mundo se habían instalado en función de criterios políticos, y no económicos. Lo que el CCI podía hacer era aportar su respaldo allí donde Faizel Ismail consideraba que se podrían conseguir los máximos beneficios.

Sr. Ismail: En realidad, el sector privado estaba acostumbrado a ser protegido contra la competencia extranjera, y nuestras empresas no colaboraban entre sí, ni siquiera para promover las exportaciones. Todos esperaban a ver lo que haría el otro. Teníamos algunas empresas importantes en sectores como la ingeniería civil, pero éstas nunca hubieran pensado en concertarse para participar en licitaciones. Si seis empresarios sudafricanos partían al extranjero a negociar un mismo contrato y se encontraban a bordo de un avión, ninguno le dirigía la palabra a otro. No comprendían el proceso de globalización, y desconfiaban de los demás países, tal vez a raíz del aislamiento internacional en que se encontraba Sudáfrica.

Cuando me entrevisté con Hendrik Roelofsen, le solicité ayuda para readaptar las capacidades profesionales de nuestro personal, mediante programas acelerados de formación para el fomento de las exportaciones, y para cambiar la cultura empresarial de los sudafricanos. En el régimen anterior, no había una relación significativa entre el sector privado y las autoridades, ni tampoco una perspectiva común sobre la forma de orientar el futuro de nuestro país. Nadie tenía una idea clara respecto de dónde se encontraría Sudáfrica cinco o diez años más tarde. Para colmo, al sector privado no le agradaba mucho el gobierno de entonces. Después del cambio de régimen, la situación pudo haber sido incluso peor, dado que el sector privado era predominantemente blanco. Por mi parte, estaba convencido de que el CCI tenía cosas que ofrecernos. Ya lo conocíamos, puesto que habían impulsado proyectos en nuestro país incluso antes de 1994. Hendrik y yo estuvimos de acuerdo en que debíamos enviar un equipo del MCI en una gira por algunos países que también habían roto con modelos económicos semejantes. El CCI nos ayudó rápidamente a organizar una visita de estudios a Suecia, Finlandia, Irlanda y Nueva Zelandia, donde la delegación se reunió con representantes del sector empresarial y expertos en fomento de las exportaciones. Para mí, la experiencia irlandesa resultó especialmente aleccionadora…

Sr. Roelofsen: Hay que recordar que hace 40 años Irlanda era un país en desarrollo.

Sr. Ismail: En efecto, partiendo de una economía de base agraria, los Irlandeses habían aplicado una estrategia de adopción de altas tecnologías para modernizarse y transformar su producción, con enorme dedicación y trabajo. Habían desplegado ingentes esfuerzos para atraer inversiones y desarrollar simultáneamente las exportaciones. Y habían hecho grandes inversiones en la educación, pensando en los sectores que más importancia tendrían en el futuro económico del país. En Suecia y Finlandia nos mostraron también la importancia que tenía relacionar el fomento de las exportaciones con la captación de inversiones extranjeras directas. En Nueva Zelandia, vimos claramente la forma en que se podía cambiar una cultura empresarial. Era evidente que la tarea no había sido en absoluto fácil, pero habían logrado convencer a su sector privado de que las empresas de Nueva Zelandia tenían que unirse para lograr imponerse en los mercados extranjeros en beneficio de todos, sin depender del gobierno, sino utilizándolo más bien como un agente facilitador que como actor principal del proceso de fomento. Un esfuerzo importante fue la creación de consejos de exportación sectoriales, y pronto se destacaron en el sector privado las entidades que estaban dispuestas a encabezar este proceso.

También aprendimos que debe establecerse un diálogo adecuado y permanente entre el gobierno y el sector privado. Recuerdo que, a nuestro regreso, las empresas del sector automotriz nacional nos entregaron informaciones concretas sobre los enormes retrasos que las insuficiencias de las infraestructuras portuarias de Durban estaban provocando en la exportación de automóviles, y la consiguiente pérdida de mercados. Establecimos entonces un importante programa de reconstrucción, gracias al cual pudimos mejorar la situación. Por otra parte, los productores de flores no estaban trabajando en conjunto, lo que les impedía conseguir economías de escala y negociar con los transportadores aéreos servicios adecuados por los altos precios que éstos les cobraban. Para ayudarles, creamos un consejo de exportación de flores y convencimos a las líneas aéreas de que era necesario ofrecer mejores condiciones colectivas a estos exportadores, e incluso cambiar horarios de vuelo para acelerar la llegada de sus productos a los mercados extranjeros. Estas experiencias confirmaron que nuestro enfoque era acertado.

Tras la creación del Consejo de Exportación de Bienes de Capital (CEBC), nos ocupamos de segmentos específicos, como el acero inoxidable, con la ayuda del personal del CBEC que había adquirido experiencia en la promoción de sinergias. Luego, en el segundo año de nuestro programa, abordamos sectores más complejos, con la creación de consejos de exportación en los textiles y las prendas de vestir, cuya preparación había exigido un considerable trabajo el primer año. Nuestras relaciones eran muy tensas, a raíz del programa de liberalización. Las empresas y los sindicatos estaban descontentos por la pérdida de empleos resultante de la supresión de las medidas que habían protegido a esta industria durante tanto tiempo. Les dijimos: dejen de culparnos por esta situación, y busquen oportunidades en el extranjero, que les ayudaremos a aprovechar. En los últimos cuatro o cinco años hemos visto un repunte de las exportaciones textiles, de 40%. Nuestra ayuda no ha sido el único factor de este avance, pero sin duda ha contado.

Lo mismo ocurrió en el sector automotriz. Creamos un consejo de exportaciones, y colaboramos intensamente en su promoción, en particular buscando nuevos inversores. Desde hace unos años, este sector ha sido nuestro máximo éxito. Las grandes empresas que se habían retirado de Sudáfrica (como Toyota, Ford, GM y BMW) están de regreso, pues han comprendido el potencial de Sudáfrica como plataforma de exportación. Cuando negociamos el acuerdo comercial con la Unión Europea, contamos con un gran respaldo de la industria.

El CCI nos ayudó a comprender la situación global. Manteníamos con el CCI una comunicación constante, y podíamos solicitar el apoyo de sus expertos en todo momento. Para mí, el CCI es como un banco. La diferencia es que podemos utilizar sus recursos gratuitamente. Además, sus colaboradores compartían el entusiasmo con que nosotros estábamos llevando adelante nuestro programa.

Sr. Roelofsen: Es interesante señalar que el CCI nunca tuvo un proyecto general para Sudáfrica. Nuestra colaboración se dio en la práctica. Luego de poner en marcha cada iniciativa, buscábamos otras metas posibles. Pudimos mantener el diálogo gracias a una pequeña subvención de los Países Bajos.

Sr. Ismail: Así fue. Y al cabo de dos años habíamos logrado avances gigantescos. La clave fue ganar la confianza de las empresas y lograr su movilización. El CCI cumplió un papel muy importante. El sector privado sudafricano había tenido alguna experiencia con el CCI, y sabía que éste era fiable y neutral. Hendrik y el Director Ejecutivo del CCI, J. Denis Bélisle, habían visitado Sudáfrica y eran conocidos por nuestras empresas. El hecho de que el CCI estuviera cooperando con nosotros era para las empresas un signo de que el gobierno confiaba en el CCI, y viceversa. Así, el CCI sirvió de mediador, fortaleciendo los lazos entre las autoridades y el sector privado.

Para las empresas no fue fácil. Tuvieron que superar sus prejuicios, pero una vez que se hicieron a la idea, todo avanzó sin nuestra intervención. Crear los consejos empresariales fue como crear sindicatos, difícil al comienzo pero fácil una vez que las organizaciones hubieron adquirido su propia dinámica. Ahora hay cerca de 20. Son entidades capaces de sobrevivir por sus propios medios, pero que no vacilan en comunicarnos sus opiniones. Es como si hubiésemos creado una red de sindicatos para ejercer presión sobre el propio gobierno.

Cuando se acomete una empresa de tan grandes proporciones, como transformar una economía, se ven las posibilidades abiertas. Pero la realización de esas posibilidades exige contar con recursos exteriores. En el plano comercial, Hendrik y sus colegas nos ayudaron a hacer en dos años lo que probablemente nos hubiera llevado al menos diez, de haber actuado solos. Esa es la gran contribución que puede hacer una institución internacional como el CCI: saltar etapas. Cuando conocí a Hendrik, yo estaba buscando recursos, pero no tenía una idea clara de lo que debíamos hacer. Comprendí rápidamente que el CCI nos ofrecía exactamente lo que necesitábamos, y que al negociar el CCI demostraba adaptabilidad y flexibilidad. Vimos que podíamos colaborar en torno a cuestiones concretas, y resolverlas con mayor rapidez. No creo que haya otra organización internacional que tenga una experiencia tan profunda en la solución de problemas prácticos. Para los países en desarrollo, no hay nada que se compare al CCI en lo que atañe a ofrecer conocimiento sobre estrategias y prácticas de exportación, así como instrumentos para diseñarlas. A mi juicio, era el asociado perfecto.


Texto de Robert J. Evans
Contribuyó Natalie Domeisen