Cuando los ministros de Comercio de África se reunieron en Túnez en octubre de 1994, tenían un problema común en mente. Seis meses antes, casi todos ellos y más de 100 homólogos del mundo entero habían firmado en Marrakech el Acta Final de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales previstas por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

No obstante, ya estaba quedando claro que, desde la perspectiva de África, aun cuando la participación en la comunidad del comercio internacional era un avance, los acuerdos logrados al cabo de ocho años dejaban mucho que desear.

Las dificultades del cumplimiento

Los agricultores y empresarios de todo el continente habían advertido que, tras muchos años de proteccionismo, la apertura de los mercados a los bienes y servicios del mundo desarrollado y las nuevas restricciones al apoyo estatal para sus propios sectores de exportación podrían reducir los ingresos.

De hecho, a la mayoría de los países africanos les faltaba la experiencia de 40 años de negociación de acuerdos comerciales multilaterales que tenían sus interlocutores de países desarrollados. Pero los gobernantes del continente seguían convencidos de que el comercio era vital para generar la riqueza que financiaría sus metas de desarrollo. Fue así como adoptaron dos enfoques. Por una parte, sus representantes en el GATT – la futura Organización Mundial del Comercio – trataron de renegociar algunos detalles de los Acuerdos de Marrakech. Por la otra, decidieron prepararse mejor para las negociaciones comerciales futuras e intervenir más activamente en las complejas discusiones cotidianas de la OMC, en Ginebra. En la Conferencia de Túnez, pidieron a la comunidad internacional y a tres organizaciones que se ocupan del comercio a nivel mundial, que ayudaran a África a obtener la capacidad técnica necesaria para participar más estrechamente en el sistema comercial mundial.

Complementariedad

Los jefes de esas tres organizaciones – CCI, UNCTAD y OMC – respondieron a este llamamiento. En la UNCTAD IX (Midrand, Sudáfrica), anunciaron que unirían sus fuerzas para abordar por primera vez un proyecto de esta índole. “Definir el concepto adecuado llevó un cierto tiempo”, explica Abdelkrim Ben Fadhl, Coordinador del programa.

“No se trata simplemente de afiliarse al club y entender las reglas”, añade Hendrik Roelofsen, Director de la Coordinación de la Cooperación Técnica del CCI. “Los países tienen que ser capaces de aprovechar las nuevas oportunidades. Sin productos y servicios conformes a las normas internacionales, sin capacidad para cumplimentar los pedidos y sin una correcta elección de los mercados, no pueden exportar.”

A finales de 1998, las tres agencias iniciaron el Programa Integrado Conjunto de Asistencia Técnica (JITAP), que en su primer período cuatrienal acogió a ocho países (Benin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya, Tanzanía, Túnez y Uganda). Como principal fuente de financiación del JITAP, los donantes y las agencias crearon el Fondo Fiduciario Común, estructura administrada por el CCI, en cuya dirección participaban los ocho países beneficiarios.

 Transcurrido satisfactoriamente el primer período, en 2002 se incorporaron otros ocho países: Botswana, Camerún, Malawi, Malí, Mozambique, Mauritania, Senegal y Zambia. A los ocho países del período inicial se les concedió un “período de consolidación” de dos años, para afianzar proyectos autónomos.

En la actualidad, cada agencia encabeza las iniciativas en al menos un ámbito del programa. Para la UNCTAD, es primordial ayudar a crear una capacidad nacional de negociación, mediante comités interinstitucionales. La OMC lidera el fortalecimiento de la base de conocimientos de cada país en lo relativo a las normas comerciales mundiales que administra. Para ello, crea centros y puntos de consulta e información. El CCI se centra en la formación de capacidades exportadoras, ayudando a impulsar el comercio en los sectores de productos o servicios donde los ocho países tienen ventajas competitivas. Una Unidad de Coordinación, bajo la autoridad de las tres agencias, ayuda a desarrollar el potencial humano, impartiendo capacitación profesional, favoreciendo la cooperación en redes y formando núcleos de expertos en cada país.

Una perspectiva a largo plazo

Expertos del CCI, la UNCTAD y la OMC llevaron a cabo programas regionales destinados a formar grupos de profesionales locales capaces de asumir más tarde las funciones de educación, difusión de información y sensibilización.

“El JITAP se ocupa sobre todo de la creación de capacidades”, dice Lakshmi Puri, Director de la División del Comercio Internacional de Bienes y Servicios y Productos Básicos, de la UNCTAD.

“Siempre fuimos muy claros: su objetivo no era la mejora en sí de los resultados y el potencial comerciales de África, sino la creación de un instrumento eficaz para ayudar al continente a realizar sus principales objetivos de desarrollo, y ante todo a reducir la pobreza.”

Responsabilidad nacional y sostenibilidad

Según el Sr. Ben Fadhl, la insistencia en que los países beneficiarios se comprometan financiera y políticamente con el éxito a largo plazo del JITAP es un aspecto esencial de la estrategia del programa. De ahí que se les pida una contribución sustancial a los fondos de creación y mantenimiento de las instituciones nacionales necesarias para operar en el comercio multilateral. Se prevén nuevos avances en este campo. A los centros de información, consulta y capacitación se sumarán comités interinstitucionales y órganos de coordinación entre distintos ministerios, el sector empresarial, ONG y círculos académicos.

“El compromiso nacional es esencial para lograr la sostenibilidad de las capacidades institucionales, humanas y empresariales de los países que egresan del programa”, dice el Sr. Ben Fadhl. “Insistimos en que el programa es una obra conjunta de las agencias, los países y los donantes”, añade. “En JITAP?II, los países han preparado sus propios documentos de proyecto, definido sus metas y la forma de realizarlas y establecido un presupuesto. Saben que su éxito o fracaso depende de ellos mismos.”

Avances concretos

“Al inicio, muy pocos de nuestros funcionarios comprendían las normas del comercio internacional”, dice Wajdi Khemakem, Director de Relaciones con la OMC en el Ministerio de Comercio de Túnez. “Gracias al JITAP, hemos constituido una buena reserva de expertos, entre los que me incluyo.

Además, hemos desarrollado nuevos sectores de exportación, como el aceite de oliva y la ingeniería mecánica. Sin el programa, hubiera sido más difícil adaptar nuestra legislación comercial y nuestras prácticas aduaneras a las normas de la OMC.”

En la reunión sobre gestión del JITAP (Ginebra, diciembre de 2004), otros países participantes en la primera etapa compartieron el entusiasmo del Sr. Khemakem. “Fue un trabajo eficiente”, dijo Peter Elyetu Elimu, Funcionario Principal de Comercio del Ministerio de Turismo, Comercio e Industria de Uganda. “Logramos ampliamente nuestras metas de creación de capacidades. Hoy, tenemos un buen mecanismo de políticas comerciales y nuestro propio órgano normativo nacional; junto al sector privado, estamos definiendo una estrategia exportadora nacional. La especialidad del comercio internacional figura hoy en los estudios universitarios, cuyos egresados ya se están incorporando al sector público y la empresa privada.”

Ben A. Peasah, Funcionario Principal de Comercio del Ministerio de Comercio e Industria de Ghana, dijo que los conocimientos adquiridos gracias al JITAP habían capacitado a su país para armonizar con las normas de la OMC gran parte de su legislación sobre aranceles y valoración de mercancías, así como sobre la propiedad intelectual relacionada con el comercio. Además, los esfuerzos por aumentar el comercio de exportación de Ghana habían contribuido sin duda a crear empleos en el país.

En Kenya, hay gran confianza en que el sistema creado por el JITAP será viable después de que el país egrese del programa, a finales de este año. “Hemos fortalecido el Consejo de Promoción de las Exportaciones y creado una división encargada de los asuntos de la OMC en el Ministerio de Industria y Comercio”, dijo Elijah Manyara, Director Adjunto en dicho Ministerio. Allí trabajan 15 personas a tiempo completo – casi todas formadas por el JITAP; otras tres están destinadas a la Misión Permanente de Kenya en Ginebra. “Hemos sensibilizado a nuestros parlamentarios sobre la importancia de las cuestiones comerciales, y las máximas autoridades están empeñadas en mantener lo logrado”, dice el Sr. Manyara.

Un programa evolutivo

Canadá, que ha prometido un aporte de 7 millones de dólares canadienses (US$ 5,8 millones) al presupuesto de los donantes (US$ 12,6 millones) para los cuatro años de JITAP?II, está encantado con el nuevo programa, dice Brian Proskurniak, representante principal de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional en el proyecto. “JITAP?I había supuesto que los ocho países originales tenían una capacidad que no resultó efectiva. En cambio, JITAP?II ha sido planificado por los propios beneficiarios, teniendo plenamente en cuenta las realidades locales, lo que redobla el interés de la experiencia. Esto pone de relieve la importancia de que los países africanos tomen en sus manos su propio destino.”

Según el Dr. Kipkorir Aly Azad Rana, Director General Adjunto de la OMC, en la vertiente comercial de la Conferencia Ministerial de Cancún (septiembre de 2003) se tuvo una primera demostración del éxito del JITAP. Aunque las fuertes divergencias entre países ricos y países pobres impidieron el avance del Programa de Doha para el Desarrollo, inaugurado a finales de 2001 para aprovechar los resultados de la Ronda Uruguay e intensificar el proceso mundial de liberalización, el JITAP sirvió para que las principales delegaciones de África llegaran a Cancún bien preparadas e informadas, y dispuestas a cumplir un papel activo.

Para los 16 países beneficiarios del JITAP, los meses que quedan hasta la próxima Conferencia Ministerial de la OMC (Hong Kong, China, diciembre de 2005) serán de intensa actividad. El acuerdo logrado por la OMC en julio de 2004 sobre la orientación que han de seguir las negociaciones permite esperar que en dicha Conferencia surjan ideas conducentes a un desenlace fructífero en 2006: un nuevo tratado que actualice el Acta Final de Marrakech. Para Bonapas Onguglo, Jefe de la Oficina del Director de la División Comercial de la UNCTAD, “ahora es prioritario prepararse de cara a las negociaciones”.

Para algunos altos funcionarios, cualesquiera sean los resultados de Hong Kong, las negociaciones continuarán de una forma u otra, y por mucho tiempo habrá que contar con un programa como el JITAP en África.

 

Para más detalles, véase el sitio web del JITAP: http://www.jitap.org

 

Robert J. Evans, residente en la región de Ginebra, es cronista independiente y consultor para los medios de comunicación en temas comerciales y de la Organización Mundial del Comercio.