Muchos países del Sur desean aumentar sus ingresos derivados de la exportación de productos agrícolas, tanto procesados como frescos. Para ello, deben cumplir con los reglamentos técnicos y las medidas sanitarias y fitosanitarias de los mercados de exportación. Pero, ¿es posible que estas normas estén sirviendo para limitar el acceso de los productos agrícolas frescos y procesados a los mercados de los países desarrollados, como temen muchos países en desarrollo? ¿Qué tipo de acciones hacen falta y qué clase de asistencia técnica deberían ofrecer los donantes para ayudar a estos países a cumplir las normas técnicas?
Según el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que protege la salud y la vida humana, animal y vegetal, y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), si los países miembros limitan las importaciones de otros países tienen que basar sus reglamentos técnicos y las medidas MSF en “normas internacionales”.
Este principio tiene por fin asegurar un mínimo de homogeneidad en el trato que se da a las importaciones. Los gobiernos se preocupan con justa razón de los riesgos para la salud, que pueden ir desde la intoxicación con salmonela a la fiebre aftosa o las plagas de la remolacha. Al mismo tiempo, los acuerdos reconocen que el cumplimiento de las normas internacionales puede ser una pesada carga para los países con pocos recursos, en particular financieros. Así, con arreglo a dichos acuerdos, los países aceptan “facilitar la prestación de asistencia técnica a los países en desarrollo”, para ayudarles a aplicar las normas.
¿Cuál es la situación de los países en desarrollo en materia de MSF y OTC, y qué hay de la ayuda que se supone están recibiendo? ¿Cuáles son sus prioridades de asistencia técnica? Hoy disponemos de algunas respuestas, gracias a un estudio conjunto realizado por el CCI y la Secretaría del Commonwealth en seis países en desarrollo.
Se trataba de saber si estos países están participando en la elaboración de normas internacionales, y de conocer la forma en que aplican los Acuerdos OTC y MSF, así como los problemas con que tropiezan para exportar.
Es probable que las exportaciones de muchos países en desarrollo con una base industrial reducida, especialmente los menos adelantados, se vean más afectadas por el Acuerdo MSF que por el Acuerdo OTC.
Obstáculos para todos
Todos los países estudiados — Jamaica, Kenya, Malasia, Mauricio, Namibia y Uganda — se enfrentan a obstáculos sanitarios o fitosanitarios.
Su mayor problema es que los países importadores suelen imponer requisitos de MSF más estrictos que la norma internacional. Por ejemplo, la Unión Europea aplica exigencias especiales a las plantas procesadoras de carne, y Noruega impone controles rigurosos contra la salmonela.
Sin embargo, los países en desarrollo casi no han planteado estas preocupaciones ante el Comité MSF de la OMC, y cuando lo han hecho, ha sido mediante negociaciones bilaterales.
Aunque en algunos casos esta estrategia dió buenos resultados, el estudio puso de manifiesto una frustración general por el tiempo que el país importador demora en dar una respuesta, o en atender el problema y corregir las medidas perjudiciales.
Controlar la situación
Sin embargo, sería simplista decir que los países en desarrollo no son capaces de cumplir las MSF. En efecto, el estudio puso de relieve que mantienen un control sanitario y fitosanitario efectivo sobre algunos de los riesgos más inmediatos y graves — por ejemplo, Mauricio aplica medidas para impedir la entrada de las plagas de la caña de azúcar, mientras que Namibia mantiene a raya la fiebre aftosa.
También se comprobó que incluso cuando las exigencias en materia de MSF u OTC amenazan sus intereses económicos, los países están dispuestos a tomar las medidas que se imponen, y tienen la capacidad para hacerlo. Jamaica, por ejemplo, ha encontrado soluciones innovadoras para satisfacer las exigencias de los países importadores, sobre todo cuando éstos respaldan los esfuerzos que los exportadores despliegan para cumplir con las normas.
En Jamaica, las autoridades adoptaron medidas decisivas para superar los problemas que tenían sus exportaciones hacia los Estados Unidos debido a la presencia de residuos de plaguicidas en el callaloo (verdura parecida a la espinaca) y la batata, y de insectos en el ají. Las verduras y el pescado autóctonos constituyen el 27% de las exportaciones agrícolas y alimentarias de Jamaica, productos “no tradicionales” destinados casi exclusivamente a Estados Unidos, Reino Unido y Canadá. El gobierno jamaicano entabló negociaciones bilaterales con las autoridades de Estados Unidos y creó grupos nacionales de expertos encargados de identificar y poner en práctica las medidas correspondientes.
Con el fin de recuperar el acceso al mercado de Estados Unidos para el ackee (fruta nacional de Jamaica, de cuya explotación depende el sustento de unas 50.000 personas), las autoridades jamaicanas tuvieron que aplicar un sistema aprobado por Estados Unidos, que regula la certificación de los procesadores de ackee. Hasta ahora, se han acreditado cuatro empresas. En cuanto a las exportaciones de productos agrícolas frescos hacia Estados Unidos, Jamaica aplica un programa de verificación previa que fue financiado inicialmente por la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. Hoy, el programa se financia con una tasa por cada caja exportada. “El programa de verificación previa da una ventaja competitiva considerable a Jamaica con respecto a sus competidores regionales”, señala el estudio. “Una vez que el envío ha sido verificado de esta manera, los exportadores pueden estar seguros de que no habrá problemas en la frontera de Estados Unidos.”
Gran diversidad de normas
En general, el grado de aplicación por estos seis países de las disposiciones internacionales a sus propias normas MSF es muy diverso.
Normas alimentarias
En los países que no cuentan con normas alimentarias propias, el Codex Alimentarius parece tener una amplia aceptación y uso. Mauricio, que importa una parte importante de su consumo alimentario, tiene un sistema perfeccionado de control de alimentos y aplica todas las normas pertinentes del Codex Alimentarius para verificar sus importaciones. Namibia es también un gran importador de alimentos, pero no dispone en principio de un buen sistema de control de las importaciones, por lo que sigue aplicando las normas sudafricanas.
Según el estudio, todo indica que el grado de aplicación de las normas internacionales corresponde en parte al nivel y la composición de la actividad económica, así como a las modalidades del comercio.
Normas de sanidad animal
Las normas y códigos de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) suelen constituir la base de las normas nacionales en la materia. No obstante, varios estudios de caso han demostrado que algunos países tienen dificultades para cumplir estas normas y mantener un régimen eficaz de sanidad animal.
Primeras etapas de la reglamentación fitosanitaria
La situación fitosanitaria (salud vegetal) es algo diferente. Hasta ahora, las normas internacionales han tendido a concentrarse en las definiciones, metodologías y procedimientos administrativos para el análisis de riesgos, más que en el control del riesgo de plagas específicas. La Convención Internacional de Protección Fitosanitaria comenzó a establecer normas internacionales sólo a partir de mediados de los años 90, y se encuentra todavía en la primera fase de este proceso. Una medida internacional importante desde la perspectiva de las obligaciones del Acuerdo MSF prevé un análisis adecuado de los riesgos de plagas. Pero los países en desarrollo tienen dificultades para aplicar esta norma, debido a su capacidad limitada para tratar los problemas relativos a las MSF.
Dificultades
El estudio analiza tres grandes campos en que los países en desarrollo tienen dificultades para cumplir sus obligaciones derivadas de las MSF:
- Recursos que exigen las obligaciones y derechos
- Los recursos humanos y financieros de los países en desarrollo son sumamente limitados en relación a lo que necesitan para cumplir con sus obligaciones y ejercer plenamente sus derechos en virtud del Acuerdo MSF, especialmente sobre el acceso a los mercados.
- Estas carencias también limitan la capacidad de los países en desarrollo para participar eficazmente en la formulación de las normas internacionales. Surgen dudas, entonces, sobre el grado en que las normas internacionales toman debidamente en consideración las necesidades y circunstancias particulares de estos países.
- Condiciones complejas
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Algunos países desarrollados no se contentan con fijar condiciones de acceso más estrictas que las normas internacionales vigentes, sino que además las modifican de tal manera que incrementan las dificultades que los países en desarrollo tienen para cumplirlas.
- También hay países desarrollados que imponen a las importaciones procedentes de países en desarrollo condiciones más estrictas que las que aplican a nivel nacional.
- Infraestructura nacional
- La estructura administrativa y el sistema legislativo de los países en desarrollo pueden ser otros tantos obstáculos a su capacidad para dar cumplimiento a las MSF.
Ayuda fragmentaria
De los estudios de caso se deduce que gran parte de la asistencia aportada por organismos nacionales y multilaterales de desarrollo durante muchos años para crear infraestructuras relacionadas con las MSF – y también las OTC – ha sido fragmentaria y no se ha integrado eficazmente en las actividades nacionales.
Según el estudio CCI/Commonwealth, “se precisa mucha más asistencia, pero ésta debería prestarse según criterios de rendimiento”. “Hay una clara necesidad de que la asistencia se oriente a los problemas concretos de capacidad que tienen los países en desarrollo.”
Focalizar la asistencia
En el estudio se proponen criterios para una asistencia mejor focalizada:
- Nuevos canales para la solución de diferencias. Muchas veces, los países ven muy pocas posibilidades de lograr algo presentando quejas al sistema de solución de diferencias de la OMC, contra los principales países y bloques comerciales. El CCI ha ayudado a los países en desarrollo a buscar arreglos mediante canales alternativos. Por ejemplo, en un encuentro de ompradores/vendedores organizado por el CCI en Ciudad del Cabo (Sudáfrica) se determinó que los requisitos impuestos por este país eran un obstáculo importante a la importación de atún enlatado de una empresa de Mauricio. En febrero de 2002, el CCI envió una misión a inspeccionar la empresa y buscar la manera de cumplir con las normas sudafricanas. Luego, el CCI ayudó a negociar un acuerdo técnico entre la Oficina Sudafricana de Normalización y el ministerio encargado del control de las exportaciones de pescado de Mauricio. Se convino en que, a corto plazo, Sudáfrica iba a aceptar la entrada de atún enlatado, a condición de que cada partida fuese inspeccionada. A mediano plazo, el Departmento de Servicios Veterinarios y el laboratorio de alimentos de la Oficina de Normalización de Mauricio deberían obtener su acreditación como órganos de inspección.
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Asistencia adaptada a las necesidades de cada país. No todos los países en desarrollo tienen el mismo nivel de desarrollo industrial, por lo que sus necesidades de ayuda son diferentes. Es importante detectar, evaluar y cuantificar las necesidades de cada uno, en términos de recursos, prioridades de acción y costo de la asistencia técnica.
La asistencia técnica no debería duplicar capacidades que existen en los países desarrollados, sino resolver los problemas propios de los países en desarrollo con medios especialmente adaptados.
- Mejor acceso a los mercados para productos con un verdadero potencial exportador. De acuerdo con el estudio, los donantes desean aportar su ayuda a los productos que no se hayan podido exportar por no cumplir con los requisitos MSF impuestos por los países importadores. Además, los países en desarrollo deberían asegurar que la asistencia técnica se oriente a los productos con un real potencial exportador.
- Aumento de las solicitudes de asistencia al hacerse más estrictas las normas. Hasta los países desarrollados tienen dificultades para cumplir plenamente todas las obligaciones previstas por los Acuerdos de la OMC sobre OTC y MSF, especialmente cuando se trata de evaluar riesgos con miras a la imposición de las MSF. Los nuevos conocimientos y técnicas analíticas han dado lugar a interpretaciones más amplias de la noción de riesgo, y es probable que la ayuda requerida rebase la capacidad de los recursos disponibles.
Carpintero sin herramientas
Los donantes deben aplicar un enfoque coordinado, global e integrado. En los países de África y el Pacífico, por ejemplo, varios organismos han impartido formación sobre análisis del riesgo de plagas, pero sin aportar los recursos para aplicar los conocimientos adquiridos. “Es como formar a un carpintero, que luego no tiene ni herramientas (equipo) ni madera (recursos financieros) para ponerse a trabajar”, fue la conclusión del estudio.
En los proyectos de creación de capacidades, los donantes deben “amarrar” la contribución de las autoridades locales — en especial, los ministerios de coordinación — durante la etapa de diseño. Esto permitirá conseguir aportes que complementen el trabajo de los organismos de ayuda al desarrollo.
El estudio propone también “…que en ciertos casos, la asistencia técnica se oriente más bien a la formación de capacidades regionales que nacionales”, por ejemplo, para crear laboratorios de referencia y centros de documentación relativa a plagas y enfermedades, o para ayudar a los países en desarrollo a recurrir contra las medidas que a su juicio rebasan el marco de las normativas internacionales.
Principales órganos normativos de OTC y MSF
- Comisión del Codex Alimentarius
http://www.codexalimentarius.net
Normas alimentarias - Comisión Electrotécnica Internacional (CEI)
http://www.iec.ch
Normas sobre tecnologías eléctricas, electrónicas y afines - Organización Internacional de Normalización (ISO)
http://www.iso.ch
Normas para todos los campos técnicos, salvo los cubiertos por la CEI - Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)
http://www.itu.int
Normas para todos los ámbitos de las telecomunicaciones - Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF)
http://www.ippc.int
Normas para prevenir la propagación e introducción de plagas de las plantas y de los productos vegetales a través del comercio de estos productos - Oficina Internacional de Epizootias (Organización Mundial de Sanidad Animal – OIE)
http://www.oie.int
Normas para prevenir la introducción de agentes infecciosos y enfermedades a través del comercio de animales, material genético animal y productos animales
Obstáculos técnicos al comercio cubiertos por las normas
El Acuerdo de la OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) incluye reglamentos técnicos obligatorios sobre las características de los productos o sus procesos afines, así como normas no obligatorias sobre las reglas, orientaciones o características que rigen para los productos o procesos y métodos de producción afines.
Las normas y reglamentos técnicos se refieren principalmente a bienes industriales, materias primas e insumos agrícolas. Las medidas obligatorias en materia de protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal quedan comprendidas en el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), de la OMC. Ambos acuerdos abarcan los requisitos sobre embalaje, comercialización o etiquetado.
Fuente: Normas del comercio internacional: Manual de consulta sobre los Acuerdos de la OMC para pequeños y medianos exportadores (CCI, 2001).
¿Cuándo se aplica el Acuerdo MSF?
Este Acuerdo rige para todas las medidas sanitarias y fitosanitarias que puedan afectar, de forma directa o indirecta, el comercio internacional. Las medidas sanitarias se ocupan de la salud humana o animal, y las medidas fitosanitarias, de la salud vegetal. Incluye la protección de los peces y animales silvestres, los bosques y la flora, pero no se ocupa de la protección del medio ambiente ni del bienestar de los animales.
A efectos del Acuerdo MSF, las medidas sanitarias y fitosanitarias se aplican en cuatro tipos de situación:
- Protección de la vida y la salud animal o vegetal contra los riesgos que pueden surgir de la entrada, establecimiento o propagación de plagas, enfermedades y organismos portadores o causantes de enfermedades. Ejemplos de este tipo de MSF son las estricciones impuestas a la fruta proveniente de zonas infestadas por la mosca de la fruta, o la prohibición de importar ganado en pie de rebaños infectados por tuberculosis bovina para evitar su introducción y propagación entre el ganado nacional.
- Protección de la vida y la salud humana o animal contra los riesgos que pueden surgir de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos en el alimento, la bebida o los piensos. Ejemplos típicos son las restricciones a la importación de manzanas que contienen una cierta cantidad de residuos de plaguicidas, o de productos avícolas que contienen salmonela. Se incluyen en esta categoría los medicamentos veterinarios, cuyos residuos en la carne pueden ser nocivos para las personas que la consumen. No se incluyen los riesgos para la salud humana relacionados con criterios dietéticos o tratamientos médicos.
- Protección de la vida y la salud humana contra los riesgos que pueden surgir de enfermedades transmitidas por animales, vegetales o sus productos, o de la entrada, establecimiento o propagación de plagas. Se incluyen en esta categoría de medidas las que se toman para impedir la propagación de la rabia, o la prohibición de importar carne o productos cárnicos desde regiones infestadas por la fiebre aftosa.
- Prevención o limitación de los daños provocados por la entrada, establecimiento o propagación de plagas. Se incluyen las medidas adoptadas para prohibir la importación de ciertas malezas que pueden causar grandes perjuicios al ocupar el terreno de especies animales o vegetales autóctonas, sin provocar necesariamente enfermedades.
Fuente: Gestión de la Calidad de Exportación: Libro de Respuestas para Pequeños y Medianos Exportadores (CCI, 2001).
Shyam K. Gujadhur () es Asesor Principal en Gestión de la Calidad de Exportaciones, del CCI. De 1976 a 1999, dirigió la Oficina de Normalización de Mauricio.
Este artículo se basa en presentaciones hechas en la OMC y la UNCTAD del estudio conjunto CCI/Secretaría del Commonwealth, que se publicará próximamente. Aunque el estudio abarca tanto las OTC como las MSF, el artículo se centra en estas últimas.
