Desde enero de 2002, el sistema bilateral de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ha desvinculado cerca de US$ 5.500 millones (70%) del total de recursos destinados a los PMA. Se trata de un avance significativo en uno de los debates más largos (y tal vez más polémicos) de la historia reciente de la OCDE. En la práctica, los países pobres que reciben ayuda bilateral podrán decidir libremente en qué mercados comprarán los bienes y servicios que necesitan, y no estarán condicionados a hacerlo en los países donantes.
Un factor de distorsión
Lógicamente, cabe preguntarse qué motivos llevaron al condicionamiento de la ayuda. Primeramente, para el país donante la ayuda es una salida de recursos, que se tratará de compensar, por ejemplo, obligando a los beneficiarios a suscribir acuerdos de exportación. Pero más importantes aún son las ventajas comerciales que las empresas (y los gobiernos) de los países donantes pueden conseguir vinculando los contratos a ciertas condiciones de compra. Esta forma de proteccionismo distorsiona los precios, y suele redundar en el aumento del costo de muchos bienes y servicios, en proporciones de 15% a 30%.
Por otra parte, algunos gobiernos sostienen que el condicionamiento de la ayuda permite conseguir un mayor apoyo del público y las empresas a las iniciativas en favor del desarrollo. Según los donantes, la ayuda al desarrollo es mucho más que un simple intercambio económico, y las condiciones impuestas constituyen a veces un medio para comunicar sus valores culturales y éticos, así como un signo de su voluntad de cooperar estrechamente con la población de los países en desarrollo.
Simple proteccionismo, replican quienes piensan que condicionar la ayuda coarta la libertad de elección inherente al mercado global. La ayuda condicionada favorece las inversiones de capital y los programas con alto contenido técnico, en perjuicio de iniciativas adaptadas a los beneficiarios, de menor envergadura y centradas en los problemas de la pobreza. Es, de hecho, una forma muy cara de subvencionar el empleo en los países donantes, más ricos.
Racionalizar la ayuda
Suprimir el condicionamiento es una forma más eficiente de prestar ayuda, ya que entonces el beneficiario no está obligado a aprovisionarse sólo en el país donante. Esto permite ahorrar fondos, al desaparecer la distorsión de precios de las compras, y eliminar parte de las tareas administrativas de los donantes y los beneficiarios. También se facilita la coordinación entre programas de distintos donantes, al desaparecer la necesidad proteccionista.
Los países en desarrollo han pedido desde hace años que se ponga fin al condicionamiento. En el décimo Plan de Acción de la UNCTAD, indicaron que esta cuestión iba a ser una muestra decisiva de la coherencia y credibilidad de las políticas de los donantes. Muchos países de la OCDE han sido durante mucho tiempo partidarios de reducir el condicionamiento: el primer intento de lograr un acuerdo al respecto data de 1969. Casi todos los países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), de la OCDE, consideran hoy que condicionar la ayuda es incompatible, por ejemplo, con el objetivo de que los países beneficiarios participen en la elección, diseño y ejecución de los programas y proyectos. Reconocen que estos países deben suscribir contratos con las empresas que hagan las ofertas más convenientes, de conformidad con los principios del libre comercio de la OMC y con el Acuerdo sobre Contratación Pública, en particular.
La sociedad civil también acogerá favorablemente este avance. Una coalición de cerca de 900 ONG basadas en Europa ha instado a la Comisión Europea a abolir los programas de ayuda condicionada bajo su responsabilidad o la de los Estados miembros de la UE.
2002: Ayuda no condicionada a los PMA
¿Cuáles son los efectos de la recomendación de la OCDE? A partir del 1.º de enero de 2002, se suprimirá el condicionamiento de la AOD a los PMA en los siguientes campos: balanza de pagos y apoyo al ajuste estructural; condonación de la deuda; programas sectoriales y multisectoriales; proyectos de inversión; apoyo a importaciones y productos básicos; contratos de servicios comerciales, y ayuda a ONG para operaciones de adquisición.
La recomendación del CAD reconoce que se deben adoptar enfoques adecuados a los distintos tipos de AOD, y establece un equilibrio entre la necesidad de mantener en los países donantes el sentimiento de participación nacional en las políticas de cooperación al desarrollo, y el objetivo de que las compras públicas se ajusten a las normas de la competencia internacional abierta. Respecto de la cooperación técnica y la ayuda alimentaria, los donantes pueden optar por mantener el condicionamiento de su asistencia. De no ser así, podrían peligrar los programas de alimentos y el proceso mismo de desvinculación de la ayuda. Pero estas dos formas de ayuda representan sólo el 25% de la AOD bilateral destinada a los PMA.
Por cierto, habrán grandes diferencias en el comportamiento de los donantes, ya sea en cuanto a la cuantía de la ayuda cubierta por la recomendación y a los volúmenes y proporciones de la ayuda no condicionada. Compartir este esfuerzo es la consigna, y los miembros del CAD se han propuesto lograr que su ayuda a los PMA no se reduzca a raíz de la desvinculación.
La transparencia, la puesta en práctica y los procesos de evaluación son esenciales para lograr que se aplique la recomendación. Antes de cada licitación, los donantes indicarán a la OCDE qué ofertas de ayuda no condicionada están cubiertas por la recomendación. Esta notificación se divulgará públicamente. Después de la licitación, los donantes informarán a la OCDE qué empresas han ganado los contratos.
La AOD de los países de la OCDE ha ido disminuyendo, y casi todos están por debajo de la meta de las Naciones Unidas, de contribuir con el 0,7% del PNB. La eliminación de las condiciones no invertirá esta tendencia, pero al menos aumentará la eficacia de la ayuda.
Frans Lammersen es Administrador Principal de la Dirección de Cooperación para el Desarrollo de la OCDE.
Este artículo apareció en el OECD Observer OCDE Observer núm. 228, septiembre de 2001.
Otras fuentes
DAC Recommendation on Untying Official Assistance to the LDC, mayo 2001 (en inglés: http://www1.oecd.org/dac/pdf/untie_e.pdf)
OECD Policy Brief, Untying Aid to the LDC, julio 2001 (en inglés: http://www1.oecd.org/publications/Pol_brief/2001/2001_05.pdf)
Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation, mayo 1996 (en inglés: http://www1.oecd.org/dac/pdf/stc.pdf)
